مصوبه مولدسازی داراییهای دولت که در شصت و هفتمین جلسه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا به تصویب رسیده است، بی‌تردید یکی از کمیاب‌ترین اقدامات نظام سیاسی حاکم در سه دهه اخیر هم از جهت شکل اتخاذ تصمیم و هم از یعد محتوا است. مصوبه اخیر جای تعجب دارد چرا که جمهوری اسلامی در آستانه پنجمین دهه حیات خود که باید در اوج ثبات حقوقی باشد، بنحوی عمل نموده که گویا اعتقادی به کارآمدی نظام قانونی خویش نداشته و عنایتی به تجربه حکمرانی گذشته هم ندارد.
در این یادداشت بنا دارم صرف نظر از ماهیت اقتصادی تصمیم مذکور، از بعد نقض اصل حاکمیت قانون و تبعات فسادزای آن نکاتی را به اختصار مطرح نمایم.
شورای عالی هماهنگی سران قوا یک نهاد خارج از قانون اساسی است که اگر در حد هماهنگی و مشاوره بین ارکان حاکمیت باشد فاقد ایراد است اما آنچه در رویه چند ساله شورا به ویژه مصوبه اخیر آن مشاهده میشود؛ نقض فاحش قانون اساسی است.
در بند دوم مصوبه، شناسایی و فروش اموال مازاد دولتی به هیاتی هفت نفره واگذار و سپرده شده و حتی در بخشی محل استفاده آن نیز مشخص شده است، این در حالی است که اصول پنجاه و دوم و پنجاه و سوم قانون اساسی بر نقش انحصاری مجلس در تصویب بودجه و تخصیص اعتبار به موجب قانون تاکید دارد.
در بند پنجم مصوبه، شورا اقدام به جرم انگاری برای مستنکفین از اجرای دستورات هیات نموده و در بند ششم، اجرای قوانین مغایر را به مدت دو سال معلق کرده است. حال آنکه اصل سی و ششم قانون اساسی حکم به مجازات را به موجب قانون دانسته، اصل پنجاه و هشتم اعمال قوه مقننه را از طریق مجلس شورای اسلامی مقرر کرده و صدر اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی بر غیرقابل واگذاری بودن اختیار قانونگذاری به شخص یا هیاتی دیگر حکم داده است.
در بند پنجم مصوبه اعضای هیات نسبت به تصمیمات خود در موضوع این مصوبه از هرگونه تعقیب و پیگرد قضایی مصون شده و حتی مجریان این مصوبات نیز مشمول این مصونیت قرار گرفته‌اند. اعطای مصونیت قضایی در اختیار هیچ یک از نهادها و مقامات جمهوری اسلامی نبوده و امری است که صرفا توسط قدرت موسس قابلیت اعطا داشته که در ایران طبق اصل هشتاد و ششم قانون اساسی به نمایندگان مجلس شورای اسلامی در چارچوب خاصی این امتیاز داده شده است، امتیازی که حتی برای رهبری به عنوان بالاترین مقام سیاسی کشور، مستفاد از بخش اخیر اصل یکصد و هفتم قانون اساسی دیده نشده است. حال معلوم نیست با کدام منطق شرعی و قانونی هیات و مجریان آن از تعقیب قضایی معاف گردیده و هر شکلی از نظارت توسط نهادهای قانونی مسدود شده است.
مواردی که آورده شد تنها پاره‌ای از مصادیق نقض حاکمیت قانون در مصوبه و آیین‌نامه اجرایی آن است. چراکه در کنار نقض اصول متعدد قانون اساسی، قوانین عادی کشور نیز نادیده انگاشته شده است. قوانینی مانند ثبت اسناد و املاک، تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری و قانون برگزاری مناقصات در کنار مقررات مهمی مانند مصوبه ۲۱/۰۸/۱۳۸۱ شورای اقتصاد در خصوص نحوه اعمال ترک تشریفات.
تجربه کشورهای جهان و ایران همگی بیانگر این است که بی‌اعتبار سازی نظام حقوقی کشور در تمام سطوح، شفافیت و پاسخگویی نظام سیاسی را تنزل داده و لاجرم صرف‌نظر از انگیزه تصمیم گیرندگان، جزء فساد و حیف و میل شدن اموال کشور ثمری نداشته است. آزادی اقتصادی واقعی باید با رکن دیگری همراه باشد که آن آزادی سیاسی است و ضامن هر دو وجه حاکمیت قانون در یک چارچوب دمکراتیک میباشد که دستگاه قضائی مستقل و آزادی رسانه‌ها و جامعه مدنی اجزاء اساسی آن را تشکیل می‌دهند.
در نظامهای دمکراتیک، ساختارهای نهادینه حکومت قانون برای تضمین پاسخگویی عمومی طرح ریزی شده‌اند. در عمل، وقتی حکومت‌ها احساس کنند تفوقشان بر قدرت بی‌رقیب است، تمایز حکومت و دولت احتمالا از چشم دارندگان قدرت در ابهام فرو می‌رود و در نتیجه خطر اقدام فراقانونی پدید می‌آید(هیود ۳۴،۱۹۹۷).
نتایج تحقیقات تجربی بر یک رابطه مثبت بین حکومت قانون و ادراک فساد هم در کشورهای توسعه یافته و هم در حال توسعه تاکید دارد. به عبارت دیگر، یک سطح بالا از حکومت قانون با یک سطح پایینی از فساد مرتبط میباشد. یک سطح بالای حکومت قانون در جوامعی که دارای حکومت قانون قوی بوده‌اند، ابزار مهمی در راستای کاهش فساد میباشد(Mendonca & Fonseca 2012).
جمهوری اسلامی رگه‌های قوی از مدل حکومتی پاتریمونیالیسم را از دهه دوم جمهوری اسلامی یدک میکشد که از برجسته‌ترین مشخصههای آن روابط شخصی و غیررسمی در حوزه عمومی، ارزش وفاداری به هیات حاکمه و نوعی حامی پروری است که همه اینها استقرار حکومت قانون را در هر دو نوع شکلی و ماهوی با مشکل مواجه میسازد.
این نوع روابط غیررسمی مبتنی بر احترام به درجه فقهی افراد یا سوابق انقلابی یا حضور در جبهه‌ها به شرط وفاداری به هسته اصلی قدرت، اعمال حاکمیت قانون را به طور کامل و بدون تبعیض و تنازل سخت میکند. اخذ مجوزهای اقتصادی، حضور در مناقصات، پرداخت مالیات و نحوه مواجهه دستگاه قضایی با ناقضین قانون، همگی تحت تاثیر این روابط است.
با وجود چنین شرایطی در ساخت حقیقی قدرت و با پشت سرگذاشتن تجربه بد واگذاریهای دهه هشتاد خورشیدی که تحت اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی اعمال گردید، اکنون با شرایطی به مراتب بدتر مواجه شده‌ایم. در واگذاریهای دهه هشتاد، نهادهای قانونی مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس شورای اسلامی مطابق وظایف خود در مرحله تدوین عمل نمودند و بخش قابل ملاحظه‌ای از مشکل در اجرا بود اما اکنون از اساس مصوبه فاقد وجاهت قانونی است و در عین حال مبهم، فاقد شفافیت و آبستن فساد با اعطای اختیارات مطلق، فارغ از پاسخگویی به عوامل تصمیم‌گیرنده و اجرایی.
در سال ۱۳۹۱ سازمان بازرسی کل کشور گزارشی را در مورد خصوصی سازی در ایران ارائه داد که تامل برانگیز است. در گزارش سازمان سه نکته حائز اهمیت دیده میشود. نکته اول در مورد فساد در واگذاریها بود. نکته بعد به گسترش شبه دولت مربوط میشد و در نهایت،این نهاد نظارتی مدعی شده بود که خصوصی سازی در ایران به اهداف واقعی خود نزدیک نشده و باید آن را تجربه‌ای شکست خورده تلقی کرد(دنیای اقتصاد ۱۳۹۱).
پالایشگاه کرمانشاه، شرکت نیشکر هفت تپه، هپکوی اراک، ماشین سازی تبریز، شرکت آلمینیوم المهدی و مجتمع کشت و صنعت مغان جزء بزرگترین تخلفات واگذاریهای سازمان خصوصی سازی بوده است…پالایشگاه کرمانشاه که ۶۱۷ میلیارد تومان قیمت گذاری شده بود، با تصویب هیات واگذاری و کاهش ۷۰ درصدی قیمت، ۱۹۹ میلیارد تومان واگذار شد. مجتمع کشت و صنعت مغان نیز که ارزشی بیش از ۴۰ هزار میلیارد تومان دارد، به قیمت هزار و ۸۵۰ میلیارد تومان واگذار شد…»(شرق ۱۳۹۸).
خصوصی سازی اگر در یک قالب شفاف و رقابتی نباشد منافعی را از یک گروه به گروه دیگر منتقل میکند و منجر به افزایش بهره‌وری در اقتصاد نخواهد شد. شاید یکی از ایراداتی که وارد است این بود که دو ویژگی ارائه اطلاعات به صورت شفاف و عرضه در یک فضای رقابتی را نداشت(نیلی ۲۹۹،۱۳۸۵).
پروسه واگذاری به ویژه در کشورهای در حال گذار با شک و تردید یا حتی اقدامات مجرمانه‌ای همراه است که در نهایت به نفع گروههای خاص تمام شده و ثروت دولت را به تاراج برده است. در تعدادی از جمهوریهای پس از فروپاشی شوروی یک گروه اندکی از طریق کسب داراییهای دولت قبلی در طول دهه نود میلادی ثروتمند شدند و حتی یک طبقه اجتماعی جدیدی را شکل دادند و به اصطلاح اولیگارشی جدیدی را ساختند(Bernsee 2018).
چرخه فساد در خصوصی سازی رومانی مثال بارزی است که در آن افراد خاص، سرمایه و کالاهای عمومی را از شرکتهای دولتی (که موقعیتهای کلیدی داشتند) به شرکتهای خصوصی خود منتقل میکردند. اینها با تشکیل شرکتهای محدود و وابسته به جریانهای قدرت موفق شدند، سرمایه‌های بخش دولتی را به این شرکت ها منتقل کنند(Popescu 1994).
در نظامهای دسترسی محدود، خصوصی سازی مانند انتخابات آزاد به تضعیف صاحبان قدرت میانجامد. خصوصی سازی واگذاری قدرت اقتصادی است و صاحبان قدرت اجازه نمی دهند این منبع مهم اقتصادی به دیگران واگذار شود. از همین رو یا خود صاحبان قدرت مالک شرکتهای واگذار شده میشوند یا از اجرای خصوصی سازی طفره می‌روند(نورث و دیگران ۱۷،۲۰۱۳).
در اقتصادی مانند ایران که عمدتا مبتنی بر روابط شخصی و زدوبند است طبیعی خواهد بود کسانی که به منابع قدرت نزدیکتر هستند براحتی میتوانند این جریان واگذاری را به سمت منافع شخصی خود هدایت کنند بدون اینکه در نظر گرفته شود آیا واقعا توانایی اداره این بنگاهها را دارند یا خیر(خیرخواهان ۱۳۹۸).
آنچه امروز حاصل این تحولات شده، عدم شفافیت در آیین قیمت گذاری و واگذاریهای مبهم و خارج از مزایده بوده است. قوانین ناقص و غیرعلمی و نبود یک نهاد مستقل ناظر پس از واگذاری، فساد را همانند کشورهای پسا کمونیسم که از نبود زیر ساختهای قوی حاکمیت قانون و نظارت و تعادل رنج می‌بردند، در روند خصوصی سازی متورم کرده و سرمایه‌های ملی را به تاراج داده است.
باوجود چنین تجربه تلخی بار دیگر حکومت بنا دارد آزموده را مجدد بیازماید؛ با این تفاوت که حتی ظواهر قانونی را هم رعایت نکرده و در یک فرآیند دور از نظارت افکار عمومی، تصمیمی حیاتی برای اموال ملت اخذ شده است. تصمیم‌گیرندگان امر چطور انتظار دارند افکار عمومی که هنوز واگذاریهای دهه هشتاد و پرونده‌های قضایی مرتبط به آن در دهه نود را بیاد دارند نسبت به درستی این تصمیم اقناع شوند؟
چه اشخاصی اعم از حقیقی یا حقوقی در این شرایط اقتصادی امکان خرید این اموال را دارند؟ منبع تامین پیش قسط خرید اموال کجاست؟ آیا قرار است از بانکی که با وجوه مردم صاحب سرمایه شده، تسهیلات بگیرند؟ اگر چنین است چرا سایر آحاد جامعه امکان بهرهمندی از این امکانات را ندارند؟ ضمانت اجرای پرداخت اقساط بعدی چگونه خواهد بود؟ آیا سند مالکیت با پرداخت اولین قسط تنظیم میشود یا با تسویه حساب؟ اگر شورای عالی شهر سازی و معماری از تغییر کاربری ملک به دلیل مغایرت با طرحهای جامع و تفضیلی امتناع کرد با چه توجیهی قرار است پروانه احداث بنا صادر شود؟ آیین نامه مقرر داشته نسبت به داراییهایی که در سالیان اخیر رای علیه دولت صادر شده جهت رفع موانع مولد سازی و تثبیت مالکیت دولت، تقاضای اعمال ماده ۴۷۷ قانون آیین دادرسی کیفری شود؛ در اینجا تکلیف استقلال قضایی و اعتبار احکام قطعی چه میشود؟
این تنها بخشی از ابهامات و ایرادات این مصوبهی غیرقانونی است که توسط نهادی غیرقانونی با زیرپاگذاشتن تمامی قوانین و مقررات کشور در یک فضای غیر شفاف و عاری از پاسخگویی تصویب گردیده و در اجرا نیز طبق ضوابطی که خود تعیین کرده، قرار است بدون شفافیت و پاسخگویی سیاسی و قضایی باقی بماند. در این شرایط نتیجه از پیش محتوم است؛ فساد مطلق.
چنانچه مقامات ارشد کشور از شرایط ساختاری پروسه تصمیم‌سازی و اجرای آن گله دارند از قبیل دیوانسالاری بی حدوحصر ؛ بهتر است با اصلاحاتی ساختاری و عمیق مانند اصلاح نظام تقنینی(تورم قانونگذاری)، کاهش معضل تعدد مراجع تصمیم گیری و تبیین شفاف تناسب مسئولیتها و اختیارات، فرآیندهای قانونی را ترمیم نمایند نه اینکه با دور زدن نظام قانونی کشور مشکلی بر معضلات جامعه بیفزایند.
ضمن آنکه شروطی هم که در بالا اشاره گردید، زمانی به طور واقعی اعمال خواهد شد که رویکرد حاکمیت از یک مشی ایدئولوژیک به یک مشی علمی تغییر کند که این مهم با شفاف شدن ساز و کار تصمیم گیری در حکومت، تقویت پاسخگویی سیاسی از طریق توانمندسازی نهادهای انتخابی و اعمال صلاحیت اصیل و واقعی آنها با یک حاکمیت قانون بدون تبعیض که خود نیازمند یک دستگاه قضایی مستقل است، محقق خواهد شد.
