میرزا یوسف خان تبریزی (مستشارالدوله) رساله «یک کلمه» را ۱۵۴ سال پیش، سال ۱۲۴۸ خورشیدی و حدود ۳۶ سال پیش از انقلاب مشروطه نگاشته است. این رساله از منابع الهام بخش انقلاب مشروطیت در ایران شناخته می‌شود. میرزا یوسف خان راه علاج و خروج از وضع اسف‌بار ایرانیان، مُلک و مملکت و رسیدن به آبادانی و رشد را توسل به «یک کلمه» می‌داند که همان «قانون» است. اما یکی از خصوصیات این «قانونِ» نجات بخش را به این می‌داند که قانون هم برای دولت است و هم برای ملت. مساوات در مقابل قانون که فقط برای مردم نیست. حاکم، دولت، مقامات و دستگاههای دولتی هم باید ملتزم به قانون و اجرای همان قانونی باشند که نظام قانونی و حقوقی شیوه وضع و اجرای آنرا تصویب کرده است. در یادداشتی با عنوان «اندر خم یک کلمه»، برداشتی از رساله مستشارالدوله را مطرح کرده و گفته‌ام که قانون مد نظر وی که توانسته منشا آبادانی و توسعه ممالک دیگر شود، صِرف سیاهه کلمات و واژه‌ها و حتی صدور آن از سوی نهادهای مدرنی مانند پارلمان‌های آن‌ها نیست، بلکه التزام به مقاصد و کارکردهای قانون بویژه از سوی دولت و دستگاه حاکمه است. قانون نمی‌نویسند که آنرا اجرا نکنند و یا آنرا دور بزنند.
اما گویا در این مملکت قرار نیست نسبت ما با سنت‌های قانونی و مدرن درست شود و هنوز ما بر سبیلِ سنت و عادات مالوف و قدیمه دور زدن قانون، فرمان سازی، شخصی‌سازی و ساده‌سازی امرِ حکمرانی فائق نیامده‌ایم و تا می‌آییم گامی بسوی حکومت قانون برداریم، نهادها و رویه‌ها و مقامات عالیه چند گام ما را به عقب پرتاب می‌کنند. آخرین حلقه از این سنت، مصوبه موسوم به مولدسازی از سوی شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا (شورای هماهنگی) است. در این زمینه، نقدهای درستِ بسیاری از نظر حقوقی و قانون اساسی، اقتصادی و بودجه‌ای و همچنین ارزیابی آثار زیانبار آن از سوی کارشناسان انجام گرفته است که چون گذشته‌ها مورد توجه و عنایت قرار نگرفته‌اند.
مطابق مصوبه اخیر شورای هماهنگی، هیات عالی مولدسازی تشکیل شده و سپس همین هیات عالی به تصویب آیینامه اجرایی مولدسازی دارایی‌های دولت پرداخته است و در این راستا دست به خلق ابداعات و ابتکارات نویی زده است که البته جای شگفتی نیست چون در سنت حکومتداری فعلی بی‌سابقه نیست. بی‌سابقه نیست چون با تجربه‌هایی شبیه به آن با ایجاد شورایعالی انقلاب فرهنگی، شورایعالی فضای مجازی، مجمع تشخیص مصلحت نظام (قبل از بازنگری در قانون اساسی)، ستاد ملی مبارزه با کرونا (بر مبنای مصوبه شورایعالی امنیت ملی) سروکار داشته و چنین روش‌ها و آثار آن‌ها در جامعه را تجربه کرده‌ایم مانند تصمیم به افزایش نرخ بنزین در سال ۱۳۹۸، خارج کردن شورای رقابت از نظارت بر قیمت‌گذاری خودرو، افزایش اختیارات سازمان تعزیرات حکومتی برای مقابله با پدیده‌های بی‌ثبات کننده بازار و افزایش اختیارات بانک مرکزی برای مداخله در بازار ارز، همه نمونه‌هایی از مداخله این شورای هماهنگی در دستگاه قانونگذاری و قضایی کشور و مصادیق بارز بی‌احترامی و توطئه علیه قانون است.
اینکه به چه دلیل یا دلایلی کشور را بسوی چنین الگوی نامتعارف از حکومتداری سوق داده‌اند را باید در امر دیگری جستجو کرد. شاید یکی از این دلایل ناشی از ناکارآمدی‌های حکمرانی در دهه‌های اخیر در حوزه‌های صنعت، مسکن، ارز، خودرو، روابط و سیاست خارجی، سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی در زمینه‌های نفت و گاز و صادرات آن‌ها، پتروشیمی، معادن و امور زیربنایی است. دولت‌ها در دهه‌های اخیر و بویژه دولت فعلی به دلیل بحران حکمرانی کارآمد بر منابع درآمدی و حیف و میل اموال عمومی و فساد افسار گسیخته و اجرای سیاست‌ها و خط‌مشی‌های متناقض مالی و اقتصادی وعدم انسجام و انضباط مالی و بودجه‌ای و بویژه شکست در برنامه‌های توسعه و پروژه خصوصی‌سازی و نیز وجود ساختارهای اداری کند و فربه و شبه بوروکراتیک قادر به مدیریت مطلوب هزینه‌ها و منابع درآمدی نبوده‌اند و حال چاره‌ای ندارند تا برای حل مشکلات و بحران‌های فزاینده و تامین منابع مالی برای اجرای قانون بودجه تورمی سال ۱۴۰۲ و نیز اجرای برنامه هفتم توسعه و جبران کسری‌های بودجه دست به خلق روش‌های غیرقانونی بزنند تا شاید بتوانند دولت را از طریق فروش (بخوان حراج) اموالِ به اصطلاح مازاد دولتی سریعتر به منابع پولی و مالی برسانند. به سخن دیگر، وضعیت فعلی کشور، ثمره حکمرانی بد از دهه‌های گذشته تا همین حال حاضر است، اما به جای درس گرفتن، دوباره و چندباره همان چرخه معیوب و نادرست حکمرانی ناکارآمد را ادامه داده و در این راه از ذبح قانون در پای برنامه موسوم به مولدسازی هم بهره می‌برند.
هیات وزیرانِ دولتِ قبلی در تاریخ ۱۲/۳/۱۴۰۰ در راستای تبصره‌های ۲ و ۱۲ قانون بودجه ۱۴۰۰ آیین‌نامه‌ای را تصویب کردند که با نام مصوبه مولدسازی اموال غیر منقول دولت معروف است و دستگاههای دولتی نیز موظف به شناسایی و گزارش اموال فوق شده‌اند تا پس از شناسایی و غربال آن‌ها به فروش رسیده و یا بهره‌وری مناسبتری از آن‌ها صورت گیرد. اما چرا مصوبه مجلس و دولتِ وقت با چنین واکنش گسترده‌ای از سوی جامعه و کارشناسان و نمایندگان مجلس و اهل خبره مواجه نشدند ولی این مصوبه شورای هماهنگی با موجی از انتقادات شدید روبرو شده است. از مقایسه مصوبه مجلس و دولت با مصوبه شورای هماهنگی سران سه قوه شاید بتوان دلیل آنرا درک کرد. این مقایسه کوتاه در برخی از مهمترین موارد به صورت زیر بیان شده است:
- شورای هماهنگی جایگاهی در قانون اساسی نداشته و صلاحیت وضع مصوبه فراقانونی ندارد، اما مصوبه هیات وزیران در چارچوب قانون مجلس تصویب شده است.
- قانون و مصوبه هیات دولت در راستای قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی است و حال آنکه مصوبه سران قوا به هیچ منشا قانونی ارجاع نداده و در چارچوب هیچ قانونی نیست و صرفا به بهانه رشد اقتصادی و افزایش بهره‌وری اموال مازاد دولتی اشاره شده است.
- بر اساس مصوبه شورای هماهنگی، موضوع مصوبه از ابهام زیادی برخوردار است. واژه‌ها و اصطلاحات بکار رفته شامل دارایی‌های دولت، اموال دولت، اموال غیر منقول، طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) نیمه تمام، پروژه‌های نیمه تمام، طرح‌ها و اموال مازاد بدون تمییز مفهومی و مصداقی می‌باشد که در مرحله اجرا برای مجریان آن می‌تواند سردرگمی ایجاد کرده و یا منشا سوءاستفاده شود. بکارگیری ادبیات ناهمگون، متفاوت و غیر دقیق از ویژگی‌های این مصوبه است، ضمن آنکه اموال غیرمنقولی که باید از مصوبه استثنا شوند مانند انفال و ثروت‌های عمومی موضوع صدر اصل ۴۵ قانون اساسی مانند جنگل‌ها و مراتع و… که در اختیار دستگاههای دولتی است، تصریح نشده است و حال آنکه این موضوع در آیین‌نامه اجرایی هیات وزیران در سال ۱۴۰۰ صراحتا از شمول آیین‌نامه خارج شده‌اند.
- در اجرای مصوبه هیات دولت، یک کارگروه تشکیل شده است که شامل وزیر اقتصاد، معاون حقوقی رییس جمهور، رییس سازمان برنامه و بودجه، رییس سازمان اداری و استخدامی و وزیر ذی ربط می‌باشد و اساسا کارگروهی درون-قوه‌ای است، ولی مصوبه شورای هماهنگی به ایجاد هیات عالی مولدسازی متشکل از ۵ عضو از قوه مجریه و یک عضو از مجلس و یک عضو از قضاییه (هیاتی فراقوه‌ای) مبادرت کرده است. تشکیل این هیات با اعضایی از هر سه قوه که دارای اختیار تصمیم گیری برای قوای سه‌گانه باشد از نوادر روزگار است و البته نهادی غیر قانونی است؛
- در اجرای مصوبه هیات دولت هیچگونه واگذاری یا تفویض به اشخاص حقیقی یا حقوقی وجود ندارد، اما مطابق مصوبه هیات عالی مولدسازی، مجری (وزارت اقتصاد) مجاز به برون‌سپاری و تفویض مرحله یا مراحلی از فرایند اجرای مولدسازی به اشخاص غیر دولتی شده و حتا به وزارت اقتصاد جواز استخدام‌های جدید نیز داده شده است که البته جای علامت سوال بزرگی دارد.
- قانون مجلس و آیین‌نامه مصوب هیات وزیران در زمینه‌عدم اجرای آن از سوی مدیران دولتی اقدام به جرم‌انگاری نکرده‌اند اما مصوبه هیات عالی در مواردی مبادرت به جرم‌انگاری کرده است، مانند اینکه‌عدم بارگذاری اطلاعات املاک دستگاههای دولتی در سامانه سادا ظرف مدت یک ماه از ابلاغ مصوبه هیات عالی مولدسازی مصداق جرم «تصرف غیر قانونی» در اموال دولت اعلام شده است. اینکه چگونه‌عدم اقدام مدیران دولتی در مهلت مقرر می‌تواند مصداق «تصرفِ غیر قانونی در اموال دولت» باشد خود نیاز به تاملات عمیق فلسفی دارد، و به نظر می‌رسد که مرزهای مفهومی حقوق کیفری هم جابجا شده است.
- در آیین‌نامه مصوب هیات وزیران شیوه‌های مولدسازی شامل توثیق اموال غیرمنقول، اجاره، بهره‌برداری، صدور اوراق مشارکت بصورت شفاف تعیین شده است، اما در مصوبه شورای هماهنگی نحوه مولدسازی با ابهام برگزار شده است و از واژه‌هایی مانند فروش، قیمت‌گذاری و واگذاری و مولدسازی به دفعات بکار رفته است. آثار مترتب بر این نحوه تصمیم‌گیری اشتباه البته بعدها معلوم خواهد شد.
- روش واگذاری و فروش اموال مازاد غیر منقول در مصوبه هیات دولت شامل حراج عمومی در بورس، مزایده عمومی از طریق سامانه تدارکات الکترونیکی دولت و نیز رعایت قانون برگزاری مناقصات که با مزایده انطباق دارد، می‌باشد. اما مصوبه شورای هماهنگی در این مورد سکوت کرده است ولی در آیینامه هیات عالی مولدسازی، هیات بنا به اختیار خود مرجع نهایی تعدیل بها و ارزش دارایی‌های مازاد و تعیین قیمت پایه است که می‌تواند منشا سوءاستفاده واقع شود.
روش‌های اعلام شده برای مولدسازی از سوی هیات عالی مولدسازی برای طرح‌های عمرانی نیمه تمام و اموال غیر منقول مازاد شامل: فروش به صورت نقد و اقساط از طریق مزایده عمومی و «مذاکره»، مشارکت با بخش غیر دولتی، تهاتر دارایی‌های مازاد با مطالبات قطعی پیمانکاران، فروش و تامین مالی ازبازار سرمایه و البته سایر موارد به «تشخیص» هیات عالی مولدسازی است.
- درآمدهای حاصله از فروش و واگذاری اموال منقول یا غیرمنقول مازاد مطابق قانون بودجه ۱۴۰۰ و آیین‌نامه اجرایی مصوب هیات وزیران به حساب درآمدی مقرر در قانون فوق و به حساب خزانه واریز می‌گردد تا مطابق قانون پس از کسر درصدهایی که برای اقشار مختلف در نظر گرفته شده است شامل بازنشستگان، ایثارگران، دانشجویان و… مابقی به حساب درآمدی دستگاههای ذی ربط تخصیص داده شده تا در زمینه طرح‌های نیمه تمام خود مصرف نمایند. اما مطابق مصوبه شورای هماهنگی و مقرره هیات عالی مولدسازی، غیر از وزارتخانه‌های آموزش و پرورش و بهداشت، و پس از کسر کارمزد، نیمی از درآمدهای حاصله از فروش اموال غیر منقول مازاد به طرح‌های عمرانی نیمه تمام دستگاه اجرایی مربوط تخصیص یافته و نیم دیگر بر اساس قوانین «بودجه سالیانه» و لایحه بودجه دولت در «سنوات بعد» «هزینه» خواهد شد.
- در قانون بودجه ۱۴۰۰ و آیین‌نامه اجرایی مصوبِ هیات وزیران وقت، هیچگونه مصونیت قضایی برای وزیران و کارگروه مربوط در نظر گرفته نشده است، و حال آنکه مطابق مصوبه‌های شورای هماهنگی و هیات عالی مولدسازی نه فقط اعضا هیات مذکور دارای مصونیت قضایی شده‌اند، بلکه مجریان تصمیم‌های هیات عالی مولدسازی در هر مرحله و فرایند اجرایی و همکاری که باشند از همین مصونیت برخوردارند. این امتیازِ بی‌سابقه مصونیت قضایی برای اعضای هیات عالی مولدسازی و مجریان تصمیم‌های آن قطعا با شبهه تعارض منافع همراه است.
- آیین‌نامه اجرایی هیات وزیران در تاریخ ۱۲/۳/۱۴۰۰ هیچ قانون آمره و غیر آمره و مقرراتی را موقوف‌الاجرا نکرده است، اما مطابق مصوبه شورای هماهنگی، «کلیه قوانین و مقررات مغایر با این مصوبه به مدت دو سال موقوف‌الاجرا می‌گردد». علاوه بر اینکه این تصمیم آشکارا ناسازگار با اصول و مفاهیم بدیهی و ابتدایی حقوق است، تکلیف نهادهایی مانند مجلس، نظارت شورای نگهبان و ورود احتمالی مجمع تشخیص مصلحت به موضوع را هم منتفی ساخته است.
با دقت در موارد مقایسه بالا این سوال مطرح می‌شود که با وجود سابقه مشابه در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ و آیینامه اجرایی آن مصوب هیات وزیران وقت در باره مولدسازی، و با علم و آگاهی به این امر که در حال حاضر دستگاههای اجرایی در راستای مصوبات قانونی فوق اقداماتی را انجام داده‌اند، به چه دلیلِ موجه و انگیزه‌ای مراجعِ تصمیم‌گیری و اجرایی و فرایندها و شرایط مولدسازی ناگهان به ترتیبی که شرح داده شد، تغییر می‌یابند؟ و یا چرا از همان الگوی هیات وزیران مصوب سال ۱۴۰۰ بهره برداری نشده است؟ در هر حال، مصوبات مورد نقد این یادداشت از نظر حقوقی دارای اعتبار قانونی نبوده و تبعا قابلیت اجرایی نخواهند داشت.
در پایان، همانطور که در مقدمه اشاره کردم، وجود قوانین و مقررات شفاف با اصول و شرایطی که مستشارالدوله در رساله «یک کلمه» تاکید نموده است، وقتی می‌تواند راه گشای سعادت و توسعه و آبادانی و رشد اقتصادی و منشا رفاه اجتماعی شود که پیش و بیش از مردم و شهروندان، دستگاه حاکمه و متولیان امور و ارکان آن التزام به آن داشته و آن را محترم شمارند. در جایی که نقض فاحش قانون از سوی هیات حاکمه رخ می‌دهد، نباید از مردم انتظار تبعیت از قانون و مجریان آن داشت. به قول حضرت سعدی شیرازی:
اگر ز باغ رعیت ملک خورد سیبی
برآورند غلامان او درخت از بیخ
به پنج بیضه که سلطان ستم روا دارد
زنند لشکریانش هزار مرغ به سیخ
