بهرغم برخی تفاوتها یا ابهاماتی که ممکن است در بیانیههای اخیر آقایان میرحسین موسوی و سید محمد خاتمی مشاهده شده و موجبات برداشتهای گوناگونی را فراهم آورد، ضرورت بازنگری بنیادین در قانون اساسی جمهوی اسلامی مصوب ۱۳۶۸، قدر مسلمِ مطالبهای است در آستانه فراگیری و همپوشانی که علاوه بر مردم، بهدفعات از سوی برخی احزاب سیاسی اصلاحطلب و حتی جمعی از محافل و شخصیتهای وابسته به جناح محافظهکاران خردگرا نیز در سالیان اخیر عنوان شده و اینک، به نظر میرسد که افکار عمومی به این ضرورت راهبردی سوق یافته است که «بحران ساختاری» راهحلی جز «اصلاحات ساختاری» ندارد.
- محدویتهای بازنگری
دغدغهای که طرح این مطالبه فراگیر را به چالش میکشد، در وهله اول مبتنی بر نگرشی است که همچنان به «اجرای بدون تنازل قانون اساسی باور دارد و میگوید: «همین قانون اساسی موجود با منطق حقوق و نه منطق فقه و روحانیت سنتی، ظرفیتهای مساواتگرایانه چشمگیری دارد و میتواند برای برونرفت از بحران حاد کنونی و ایجاد بخشی از تغییرات پایدار مورد استفاده قرارگیرد». این دغدغه از سوی دیگر، متمرکز بر واقعیاتی است که حکایت از استنکاف هسته سخت حاکمیت نسبت به هرگونه اصلاح دمکراتیک دارد و بااطمینان یادآوری میکند که از حاکمیتی که بر مجموعه بحرانهای ناظر بر نظام حکمرانی چشم بسته و از دوم خرداد ۱۳۷۶ تا امروز، امکان هرگونه تغییر دمکراتیک در چارچوب قانون اساسی را متعمدانه منتفی کرده و هیچگونه انعطافی در برابر مطالبات اساسی جنبش اجتماعی ایران نشان نداده است، نمیتوان انتظار خوشبینانهای داشت و با توجه به آن که در روند بازنگری قانون اساسی، ابتکار عمل در اختیار عالیترین سطوح تصمیمسازی نظام قرار دارد، هرگونه تغییری به تجمیع فزایندهتر قدرت خواهد انجامید و راهی به دمکراسی و عدالت و حقوق بشر نمیبرد.
- اصلاح توامان ساختار حقوقی و حقیقی قدرت
کتمان نمیتوان کرد که اصلاح ساختار حقوقی و تغییر قانون اساسی ولو آن که منجر به تغییراتی در اختیارات مندرج در اصل ۱۱۰ شود نیز نمیتواند به تنهایی، بحران کنونی را یکسره منتفی سازد و در این راستا، اصلاح ساختار حقیقی از اهمیتی بهسزا و جایگاهی بیبدیل برخوردار است و در مرحله بعد، صرف وجود یک قانون دمکراتیک، لزوماً بهمعنای اجرای آن و نیل به حاکمیت قانون و حکمرانی مطلوب نیست؛ کمااینکه شاه نیز در سالیان متمادی، بنیان قانون اساسی مشروطه را که مقرر میداشت «شاه باید سلطنت کند و نه حکومت» بارها زیر پا گذاشت. از این رو، ترویج و فراگیرسازی ضرورت بازنگری بنیادین قانون اساسی، فعلاً در سطح امری ترویجی و بهمثابه مطالبهای مطرح است که عملیاتی شدن آن، بهیقین منوط به تحقق پیشنیازهایی است که ساختار سیاسی، اقتصادی و اجتماعی را متاثر سازد و فراتر از تغییرات صرفاً شکلی، متضمن توزیع عادلانه قدرت و محتوای عملکرد دمکراتیک حاکمیت باشد. اما به هر حال، به نظر میرسد که رهایی از دورهای باطل قانون اساسی ۱۳۵۸، بهناگزیر یکی از نخستین گامها در مسیر اصلاح ساختار حقیقی قدرت و برونرفت از بحران چندلایه کنونی به حساب میآید و در این راستا، بازگشت به پیشنویس قانون اساسی ۱۳۵۸ که «ولایت فقیه» را رکن ذاتی نظام جمهوری اسلامی نمیداند، میتواند سودمند و کارا تلقی شود.
- گستره معنایی قانون اساسی
ارایه تعریف یکسان از مفهوم «قانون اساسی» کار ساده و اطمینانبخشی نیست و متون حقوق عمومی در این باره، دلالت بر گسترهای از عناصر و تعابیر معرف دارند. از جمله آن که «قانون اساسی به معنای عام کلمه به کلیه قواعد و مقرراتی گفته میشود که مربوط به قدرت، انتقال و اجرای آن است که از یک سو، حدود آزادی فرد را در برابر عملکرد قدرت و از سوی دیگر، حد و مرز اعمال تشکیلات حاکم را در برخورد با حوزه حقوق فردی رسم میکند».
به عبارت دیگر، «حقوق اساسی، رشتهای از حقوق عمومی داخلی و متن یا عرفی است، حاوی مجموعهای از قواعد برتر که نظام حقوقی قدرت سیاسی در دولت [به معنای عام] را معین و حقوق و آزادیهای ملت را تضمین میکند»
- بنیانهای ذاتی و جداییناپذیر قانون اساسی
کدام وجه از هر قانون اساسی، بخش ذاتی آن است که با تغییر بنیادین آن، پایههای آن قانون اساسی فرو میریزد، موضوعیتش منتفی شده و نظام سیاسی مبتنی بر آن، زوال پیدا میکند؟
«سازمان دولت» یا اصول ناظر بر تضمین «حقوق اساسی و حاکمیت ملت؟»
پاسخ به این پرسش بنیادین، اگرچه در پرتو فلسفه وجودی «نظام قانون اساسی» (Constitution) و یادآوری این حقیقت تاریخی که «قانون اساسی، دستاورد جنبشی است جهانی که به دنبال انقلاب صنعتی و با استقلال آمریکا، در جهت قانونیسازی جوامع به وقوع پیوست و هدف آن، پایان دادن به خودسری حکام و تامین آزادیهای فردی بود» تا حدودی روشن است و پاسخ کوتاه، آن که تنها اصول مربوط به حقوق اساسی و حاکمیت ملت است که بخش ذاتی و جداییناپذیر هر قانون اساسی را تشکیل میدهد و اصولاً حاکمیتها صرفنظر از هر شکل و هر سازمانی که داشته باشند، فیالذاته برای اعمال قدرت نیازی به قانون ندارند. آنچه وجود قانون اساسی را ضرورت میبخشد، مقید ساختن قدرت در راستای تضمین حقوق اساسی و حاکمیت ملت است.
با این همه، پاسخ دقیقتر به سوال یادشده را باید در متن هر قانون اساسی و بنا بر تقسیمبندیهایی جستوجو کرد که نوع آن قانون اساسی را بر اساس غلبه وجوه دمکراتیک یا اقتدارگرایانه تعیین میکند و حاوی برابری حقوقی اصول قانونی یا متمایز بودن و برتری داشتن جایگاه برخی اصول نسبت به دیگر مقررات و مندرجات آن قانون است. بر همین اساس، «قانون اساسی یکدست، به متنی گفته میشود که همه مقررات مندرج در آن، واجد خصیصه همسانی و دارای ارزش یکسان باشند و در مقابل این مفهوم، قانون اساسی مختلط قرار دارد که اعتبار برخی اصول، پایهایتر تلقی میشوند. قانون اساسی اقتدارگرایانه، قانونی است که حاکم یا هیات حاکمه به عنوان امتیاز به مردم اعطا میکند و قانون اساسی دمکراتیک، اعتبار خود را تنها از اراده ملی و آرای اکثریت مردم و سازمانهای منتخب ملت مانند مجلس موسسان و رفراندوم و نظایر آن دریافت میکند». و اما قانون اساسی جمهوری اسلامی از کدام نوع است و اعتبار خود را از کجا میگیرد؟ مردم یا حاکمیت؟
- اصول پایه و عناصر جداییناپذیر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
ماهیت هر قانون اساسی، ریشه در تحولات سازنده آن دارد. تردید نباید داشت که ماهیت فرآیندهایی مانند کودتا، جنگ، شورش یا انقلاب، بر محتوای نظام سیاسی و قانون اساسی ماحصل آن اثرگذار خواهد بود. مهمترین خصیصه انقلاب اسلامی، قیام علیه استبداد و خودکامگی بود که در شعارهایی مانند آزادی، استقلال، حاکمیت ملت و فهمی از «اسلامیت» تبلور مییافت که در نوفللوشاتو وعده داده شده بود و میگفت: «در جمهوری اسلامی، مارکسیستها هم در بیان عقاید آزادند». انقلاب بهمن ۱۳۵۷ کاملاً وجوهی دمکراتیک داشت و حتی اساسنامه شورای انقلاب هم مروج برپا ساختن نظامی سیاسی با عنوان «جمهوری دمکراتیک اسلامی» و موید نظریه «حاکمیت ملی» بود و اسلامیت نظام، هرگز مترادف با «حاکمیت دینی» یا «حکومت فقها» قرار داده نمیشد. رهبر انقلاب بارها اعلام کرده بود که پس از پیروزی انقلاب، روحانیت به عرصه عمومی برخواهد گشت و در ابتدای امر نیز، ایشان در قم اقامت کردند.
«حاکمیت ملی» که در برابر «حاکمیت فردی» و حتی «حاکمیت دینی و الهی» قرار دارد، نظریهای است «معطوف به حالتی که در آن، مجموعه ملت به عنوان پیکره واحد و شخصیت حقوقیِ مستقل از افراد تشکیلدهنده آن، اقتدار عالیه بر امور و شئون جامعه داشته باشد. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اگرچه حاکمیت مطلق را از آنِ خداوند دانسته و اگرچه «اسلامیت» را یکی از ارکان متشکله نظام و مکمل «جمهوریت» قلمداد میکند و در اصل پنجم، ولایت امر را بر عهده فقیه عادل و باتقوا و آگاه به زمان و شجاع و مدیر و مدبر قرار میدهد، اما به نحوی مطلق و بدون استثنا، «حاکمیت ملی» را تضمین و تصریح میکند که حکومت جمهوری اسلامی، نظامی است برساخته آرای ملت و تمام مقامات ارشد نظام، اعم از رییس جمهور، نمایندگان مجلس و رهبری نیز بنا بر اصول۶۲، ۱۰۰ و ۱۰۷ با آرای مستقیم یا غیرمستقیم مردم انتخاب میشوند و حتی وفق اصل ۱۱۴ قانون یادشده، ارزیابی عملکرد، مواضع و توانمندی مقام رهبری نیز بنا بر اصل ۱۱۱ قانون یادشده از نظارت نهاد منتخب مردم (مجلس خبرگان) مستثنی نیست».
اصل ۱ قانون اساسی تاکید میکند که جمهوری اسلامی ایران، حکومتی است که بر پایه اکثریت آرای مثبت مردم در رفراندوم ۱۲ فروردین ۱۳۵۸ رسمیت پیدا میکند. به عبارت دیگر، در قانون اساسی جمهوری اسلامی، «اسلامیت» امری فرعی نیست، اما اصلی است فرع بر «جمهوریت» و متاثر از اراده سیاسی اکثریت جمعیت مسلمان ایران. اصل ۶ به صراحت مقرر میدارد که «در نظام جمهوری اسلامی ایران، امور [وجه عام و بلااستثنا دارد] باید با اتکا به آرای عمومی اداره شوند که اعم بر انتخابات و رفراندوم است» و اصل ۵۶ نیز تصریح میکند که: «حق حاکمیت مطلق بر جهان، از آنِ خداست و هم او، انسان را بر سرنوشت اجتماعی خویش حاکم ساخته است. هیچ کس نمیتواند این حق الهی را از انسان سلب کند یا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد و ملت، این حق خداداد را از طرقی که در اصول بعد میآید، اعمال میکند.» معنای این اصل آن است که «حکومت» امانتی است که از سوی مردم در اختیار حاکمان قرار داده میشود و هیات حاکمه اعم از آن که فقیه یا غیرفقیه باشد، حقی ذاتی و مستقل در خصوص حکومت بر مردم ندارد. مقدمه قانون اساسی در ذیل عنوان «ولایت فقیه» بیان میدارد که: «بر اساس ولایت امر و امامت مستمر، قانون اساسی زمینه تحقق رهبری فقیه جامعالشرایطی را که از طرف مردم به عنوان رهبر شناخته میشود، آماده میکند» و اصل ۱۰۷ تصریح دارد که رهبری آیتالله خمینی به موجب «پذیرش اکثریت مردم» بوده و رهبران بعدی نظام نیز بر اساس رای نهاد منتخب مردم (خبرگان) تعیین میشوند و در یک کلام، معیار شناخت شرایط رهبری، مقبولیت عامه و آرای اکثریت مردم است.
عمومیت اصول ۱ و ۶ و ۵۶ قانون اساسی که در فصول سوم و پنجم و هفتم این قانون نیز وضوح دارد، نشان میدهد که هرگونه سازمانمندی حاکمیت اعم از آن که نظام ریاستی یا پارلمانی و یا شامل ارکانی مانند ولایت فقیه و شورای نگهبان باشد یا نباشد، نمیتواند نافی جزء یا کل اصل حاکمیت ملت و تاثیر اراده ملت بر اداره تمام امور حاکمیتی شود و بر این اساس، حتی اختیارات گسترده اصل ۱۱۰ نیز باید در راستای اصول بنیادین ناظر بر اولویت حقوق اساسی و حاکمیت ملت بر ساختارهای اداری و تشکیلاتی حکومت، تفسیر شود. بنا بر روح قانون اساسی و تصریح اصول پایه آن، سازمان اداری و نظام تشکیلات سیاسی، بخش ذاتی و تفکیکناپذیر آن محسوب نمیشود. کمااین که در بازنگری ۱۳۶۸، برخی سازمانهای حاکمیتی مانند نهاد نخستوزیری یا شورای عالی قضایی از متن قانون اساسی حذف شد، اما «جمهوری اسلامی» همچنان برقرار ماند.
- ضرورت اصلاح بنیادین قانون اساسی ۱۳۶۸
اندیشمندان حقوق عمومی بر این باورند که: «برای آن که قانون به نحو موثر در ایجاد تغییرات و تحولات اجتماعی دخالت داشته باشد.
اولاً منبع آن باید از صلاحیت و حیثیت برخوردار باشد. دوم آن که باید به حد کافی، روشن و صریح باشد و نتایج حاصله ازعدم پیروی از قانون به اطلاع مردم برسد. و سوم، آن که ماموران اجرای قانون (حاکمان) باید نشان دهند که هنجارهای قانون جدید را کاملاً اجرا خواهند کرد.» بنابراین، اگرچه قانون اساسی مصوب ۱۳۶۸ رسمیت قانونی دارد، اما به گرفتاریهای عدیدهای نیز مبتلاست؛ ظرفیت برآوردن انتظارات عمومی را ندارد و فاقد ضمانتاجراهای دمکراتیک و نافی اعتبار اخلاقی و پایگاه اجتماعی درخورِ قانون اساسی است.
این قانون، افزون بر آن که به بخشی از بحران کارآمدی نظام دچار شده و به نظر میرسد که دیگر قادر به ایفای رسالت خود در موقعیت میثاق ملی و حاوی عناصر بنیادین هنجاری و موید فلسفه وجودی «جمهوریت» نیست و قابلیت اثربخشی بر هیات حاکمه و ظرفیت ضروری جهت گردش مستمر ساختار قدرت را ندارد، جهتگیری لازم در راستای محدودساختن ساختارهای رسمی، توزیع عادلانه قدرت و تحقق حقوق اساسی و حاکمیت ملت را از دست داده و تفسیر رسمی از مفهوم قانون اساسی، چنان به ابعاد شکلی فروکاسته شده که صرفاً قادر است که سازمان اداری نظام سیاسی و ساختار تشکیلاتی نهاد حاکمیت را توضیح دهد و نه بیشتر.
«جنبش قانون اساسی در طول قرون هفدهم و هجدهم، واکنشی علیه نظام عرفی گذشته به شمار میرفت. انتقادهایی که بر رژیمهای عرفی وارد بود، بر نواقص وعدم شفافیت قواعد عرفی تمرکز داشتند. یعنی نه شمار «عرفها» و نه طیف عملکردشان به سهولت قابل احصا و اندازهگیری نبودند و استمرار و دوام نداشتند. بنابرابن «عرف» به تنهایی در حقوق اساسی برای مهار کردن و تحدید حدود قدرت کفایت نمیکند و قادر به مهار هیولای قدرت (لویاتان) و تامین حقوق و حاکمیت ملت نیست». و از همین روست که «حقوقدانان زیادی نیستند که عرف را به عنوان یکی از منابع حقوق اساسی بشناسند و اکثریت آنان، رویههایی را که خلاف اصول بنیادین قانون اساسی انجام پذیرفته باشند، معتبر نمیدانند؛ چرا که نمیتوان پذیرفت «عرف» که زاده اراده و عملکرد حکومتکنندگان است، بتواند قاعدهای را که محصول نمایندگی اراده و خواست ملت است، نسخ یا نهادی حقوقی را معارض با منطق و اصل بنیادین قانون اساسی که همانا تضمین آزادیهای سیاسی و حقوق و حاکمیت ملت است، حذف یا اضافه کند.
مهمترین مشکل قانون اساسی که منجر به فراگیر شدن مطالبه اصلاح بنیادین آن شده، این نکته است که برخلاف انتظارات عمومی و برخلاف ذات خود، تجلی یافته و مبتلا به «عرفزدگی» و رویههایی مانند «نظارت استصوابی» و ید مبسوطی شده است که منجر به نامتاثر ساختن انتخاب مقامات ارشد قوه قضاییه و دادستانی از آرای مردم شده و عملاً افزون بر آن که استقلال قوه قضاییه را منتفی کرده، اصل تفکیک قوا را نیز بلاموضوع ساخته و در نهایت، به تمرکز و تجمیع روزافزون قدرت انجامیده است.
قانون اساسی به این عارضه دچار شده است که ضمانت اجرایی بر اعمال قدرت از سوی عالیترین ساختار کلان مدیریت کشور ندارد و دورهایی دارد که به رغم تصریح مندرج در اصول ۱۰۷ و ۱۱۱ آن، مانع از تحقق عدالت سیاسی و برابری تمام مسئولان در برابر قانون میشود. در واقع، قانون اساسی با تمام ظرفیتهای دمکراتیکی که دارد، متاثر از ارادهگراییهای سیاسی و منطق حاکمیتی است که در طول چهار دهه، سازوکارهای همسو با «یکدستسازی قدرت» را به رویههای ثابت و عرفهای رسمی و شبهقانونی ارتقا داده است. این قانون، نه تنها ضامن حقوق ملت و تامینکننده دمکراسی و جمهوریت نیست، بلکه «نظم قانونی» و «ثبات سیاسی» و حتی «امنیت ملی پایدار» را به بحران کشانده، به قیامی علیه ذات «نظام قانون اساسی» بدل شده و در آستانه ایستایی مطلق و «قانونزدایی» از خود قرار گرفته است.
پیشنویس قانون اساسی ۱۳۵۸ به مثابه راهحلی در چارچوب نظام جمهوری اسلامی تجربه تاریخی گواهی میدهد که تغییرات اصلاحطلبانه و در چارچوب نظام، تنها گزینه ممکن و پیش روی ملتها نیست و چنانچه «بحران زمامداری» چاره پیدا نکند، روندهای محتوم و بازگشتناپذیر، هم ضرورت و هم موجودیت خواهند یافت. پیشنویس قانون اساسی ۱۳۵۸ که معرف «جمهوری اسلامیِ منهای ولایت فقیه» بود و از سازوکارهای نظارتی دمکراتیک بر عملکرد نهادهایی مانند شورای نگهبان و قوه قضاییه و فرماندهی نیروهای نظامی و امنیتی برخوردار بود، از این رو مهم تلقی میشود که مهمترین سندی است که میتواند زمینه اصلاح بنیادین قانون اساسی موجود در چارچوب نظام جمهوری اسلامی ایران و امکان سازگاری میان «جمهوری اسلامی» و «دمکراسی» را فراهم آورد.
به موجب اصل ۱۴۲ پیشنویس یادشده، شورای نگهبان مشتمل بر پنج مجتهد [و نه لزوماً فقیه ملبس به جامه روحانیت ] و شش حقوقدان است. این مجتهدان، علاوه بر آشنایی با مسائل شرعی باید آگاه به مقتضات زمان نیز بوده و از بین فهرست پیشنهادی توسط مراجع معروف تقلید توسط نمایندگان مجلس شورای اسلامی انتخاب شوند. شرط معرفی مجتهدان شورای نگهبان از سوی مراجع معروف تقلید، متضمن مقبولیت عمومی و شناخت و اعتمادی است که عرصه عمومی نسبت به آنان ابراز داشته است و از این رو، شاخصهای ناظر بر وابستگی جناحی آنان را منتفی کرده یا به حداقل میرساند. طبق اصول ۱۴۴ و ۱۴۵ آن پیشنویس، شورای نگهبان به طور خودکار، وظیفه یا اختیاری نسبت به بررسی مجدد تمام مصوبات مجلس را ندارد و تنها در صورت درخواست مشخص مقاماتی مانند رییس جمهور یا مراجع معروف تقلید یا رییس دیوان عالی کشور یا حسب تشخیص موردی آن نهاد (شورای نگهبان) مجاز به بررسی مصوبات مجلس است و طبق اصل ۱۳۹ پیشنویش مذکور، ریاست قوه قضاییه نیز امری فردی نیست. رییس شورای عالی قضایی بهمثابه عالیترین نهاد کشور، رییس دیوان عالی کشور است که از طریق آرای هیات عمومی دیوان انتخاب میشود.
پیشنویس قانون اساسی جمهوری اسلامی، اعتبار قانونی پیدا نکرد و در مراحل تصویب در مجلس خبرگان، بنا بر مداخله و اعمال دیدگاههای ویژه حسن آیت، تغییرات عمدهای پیدا کرد که بررسی زمینهها و پیامدهای آن واقعه، مجال دیگری میطلبد، اما تایید آیتالله خمینی بر پیشنویس قانون اساسی، امضای آن در مقام بنیانگذار نظام جمهوری اسلامی ایران و رهبر منتخب از سوی قاطبه ملت که موقعیتی فراتر از مقامی صرفاً سیاسی برای ایشان فراهم آورده و وی در تراز شارح انحصاری اندیشه «ولایت فقیه» و موسس اصلی نظام جمهوری اسلامی قرار میدهد و تاکید ایشان بر کفایت متن یادشده جهت ارایه به مردم و رفراندوم عمومی، متضمن اعتبار حقوقی این سند و موید دیدگاه صریح آیتالله خمینی مبنی بر آن است که نظام جمهوری اسلامی بدون نهاد ولایت فقیه هم موضوعیت و معنا دارد.
یادآوری میشود که سند یادشده، توسط دولت موقت مهندس بازرگان تهیه شده بود که رهبر انقلاب، آن را «دولت امام زمان» مینامید و از حمایت میلیونها شهروند ایرانی برخوردار بود و افزون بر آن که امضای مراجع تقلید آن دوران نیز بر آن سند مهم درج شده بود، در شورای انقلاب نیز شخصیتهای روحانی مانند آقایان دکتر بهشتی و هاشمی رفسنجانی، موسوی اردبیلی و ءیتالله خامنهای عضویت داشتند، این پیشنویس با اجماع به تصویب رسید. این مستندات نشان میدهند که در نگرش رهبران عالی انقلاب و حتی مجتهدان و مراجع تقلید آن دوران، همبستگی ذاتی میان وجود نهادی با عنوان ولایت فقیه با اسلامیت نظام وجود نداشته است.
- منابع در دفتر نشریه موجود است