پس از برگزاری انتخابات پنجمین دوره شوراهای اسلامی شهر و روستا در اردیبهشت سال ۱۳۹۶ تا اواخر مرداد ماه همان سال که انتخاب شهردار تهران به سرانجام نهایی رسید، این افتخار را داشتم که با عنوان؛ «مشاور برنامه‌ریزی» و «مسئول تدوین برنامه» یکی از کاندیداهای پست شهرداری تهران، در کنار بیش از یکصد نفر از جوانان و فرهیختگان حوزه‌های مختلف علوم انسانی و فنی، در تهیه برنامه‌ای برای مدیریت شهر تهران، مشارکت داشته باشم. این مقاله گزارشی است از دغدغه‌های آن روزگار در خصوص ویژگی‌های برنامه و فرایندی که منتهی به تولید آن برنامه شد. این دوره، سرشار از رویدادهای جذاب و ناراحت کننده بود که همه آنها نیز واجد ارزش تجربه آموزی بوده‌اند. ولی با هدف تمرکز بر وجوه نظری، از بازگویی رویدادهای تاریخی و مسائل سیاسی که در این دوره پیش آمد، پرهیز شده است. همچنین با هدف حفظ حریم شخصی افراد، تلاش خواهد شد از فرد خاصی در این مقاله نام برده نشود.
برنامه ارائه شده به شورای شهر، در دو جلد تهیه شده بود. جلد اول به مبانی نظری برنامه اختصاص داشت که بیشتر آن را صاحب این قلم تهیه کرده بود. آن مجموعه با طرح این دغدغه محوری شروع می‌شد که؛ «می دانیم برنامه‌های جامع، استراتژیک و عملیاتی حجیم و متعددی برای مدیریت شهر تهران وجود دارد که با صرف هزینه‌های انسانی و مالی هنگفتی تهیه و منتشر شده‌اند و از طرف دیگر وجود چالش‌های فراوان کنونیِ شهر تهران، بیانگر عدم کارآمدی و اثر بخشی مناسب این برنامه‌ها، می‌باشد… بنابراین مسلم است وجود برنامه با سبک و سیاق اداری و مرسوم، دلیل بر کارآمدی و معجزه نخواهد بود… هر یک از این برنامه‌ها، پیشنهاد دهنده صدها اقدام اجرایی ریز و درشت هستند که برای ارائه و انتخاب آنها، نظام وزن دهی و اولویت‌سنجی مناسبی وجود ندارد…». بر این اساس پرسش محوری و آغازین این بود که؛ «… ما به دنبال چگونه برنامه‌ای هستیم که به سرنوشت سایر برنامه‌ها دچار نشود؟ …»
رهیافت کلانی که نهایتا در تهیه برنامه مورد استفاده قرار گرفت، مبتنی بر «نظریه سیستم‌ها» بود. نظریات سیستمی به این باور هستی‌شناسی معتقدند که جهان؛ یک سیستم بزرگ است که در درون آن، بی‌شمار زیرسیستم‌های خرد و پویا وجود دارد. «سیستم»، بنا به تعریف؛ هر مجموعه از «چیز»ها یا پدیده‌ها است که با «روابط» خاص به هم مرتبط شده باشند و با حد و «مرز» ی، از محیط پیرامونشان جدا شوند و «کارکرد» ی خاص داشته باشند. «چیز»های تشکیل‌دهنده سیستم، سه تا هستند؛ «عناصر»، «انرژی» و «اطلاعات». وجود مفهوم «روابط» در تعریف سیستم، مبتنی بر نظریه «نسبیت عام» است که ماده، انرژی و اطلاعات را قابل تبدیل به یکدیگر می‌داند. در نظریات سیستمی، با اندازه‌گیری عناصر، انرژی و اطلاعاتِ درون هر سیستم، همچنین اندازه‌گیری درون‌داد و برون‌دادِ عناصر، انرژی و اطلاعات از محیط به آن سیستم و بالعکس، که طبق فرض، هستیِ مشترکی دارند، می‌توان فرایندهای تصمیم‌گیری (کارکرد) و تغییرات ساختاری سیستم در شرایط عدم قطعیت را با استناد به قانون «علیت شبکه‌ای» (یا غیرخطی) و با کمک مدل‌سازی‌های ریاضی و ابزارهای تحلیل رایانه‌ای، تبیین نمود.
بدین ترتیب قانون اول در تهیه برنامه کاندیدای مورد نظر ما این بود که لازم است همه اقداماتی که هدف از آنها؛ «انجام فرایندهای مورد نیاز برای حصول اطمینان از تحقق کامل هر هدف»، است لحاظ شده و به هیچ اقدامی که بی‌توجهی به آن ممکن است، کل پروسه رسیدن به یک هدف مشخص در برنامه مدیریت شهری را مختل نماید، بی‌توجهی نشده باشد. اما در این مرحله پرسش دیگری مطرح شد و آن این بود که؛ «اهداف» مدیریت شهری، باید بر چه اساسی انتخاب شوند؟. اجماع عمومی در برنامه‌ریزی این است که سطح فرهنگی هر جامعه با تعریف «ارزش»های هر جامعه، به زندگی افراد «هویت» و «جهت» می‌دهد و منبعی برای استخراج اهداف عملیاتی هر جامعه است. «فرهنگ»؛ بنا به تعریف؛ «مجموعه‌ای از دال‌ها و نشانه‌ها است که برای فرد، «معنادار» بوده و وی بر اساس آنها، رفتار خود را تنظیم می‌کند». این تعریفِ کارکردی از ماهیت فرهنگ، در تعریف ماهیت و اهداف عملیاتی نهادهای اجتماعی از جمله شهرداری‌ها هم، نقش محوری دارد. چرا که؛ پرسش‌های غایی که برای «من»، در مقام سوژه‌ای انتخاب‌گر مطرح است، در سطح جامعه‌شناختی نیز با شدتی بیشتر تکرار می‌شود. یعنی همان طور که یک فرد باید به پرسشِ «از کجا آمده‌ام، آمدنم بهر چه بود؟»، پاسخ دهد، نظام اجتماعی و تک تک نهادهای آن از جمله نهاد شهرداری نیز می‌بایست پاسخی سزاوار در این مورد داشته باشند.
این پاسخ‌ها، در قالب «هویت» جمعی مردمان متشکل شده در هر نهاد و کلیت جامعه، صورتبندی می‌شود و در حقیقت عبارتست از؛ «شبکه‌ای از باورهای همگانی، اصول موضوعه، ارزش‌ها و روایت‌های تاریخی که سرگذشت آن جامعه (گذشته)، وضعیت کنونی، ارزش‌ها، اهداف، ماموریت نهادهای آن جامعه (شهر) و نهایتاً سرنوشتش (آینده) را بازنمایی می‌کند.»
شهر؛ در حقیقت یک کلان سیستمِ انسانی است که در دل آن، خرده سیستم‌های مختلفی در حال تعامل پویا هستند. رفتار و کردارهای انسانی در شهر، تابع قواعد و اعتباریات مورد وفاقی است که به زندگی اجتماعی نظم بخشیده و شهر را برای ساکنان آن معنادار و قابل فهم و پیش بینی می‌سازد. بدون نگاهی کلان و همه جانبه، که به نقش ساکنان، باروهای بنیادین و سبک زندگی آنها، امکانات فنی و زیربنایی شهر، شرایط تاریخی و جغرافیایی منطقه و… توجه نموده باشد، رسیدگی به معضلات شهری ممکن نخواهد بود. در این میان، توجه جدی به اعتباریات اجتماعی در زندگی شهری، کلید موفقیت برنامه‌های اجرایی می‌باشد. پرهیز (و یا به عبارت دقیق تر؛ فرار) از مباحث نظری و گفتمانی در مدیریت شهری، باعث تزلزل و عدم ثبات در اجرا گردیده و مدیریت شهری را به سان یک کشتی بی‌لنگر در میان برنامه‌های مختلف موضعی و سلیقه ای، سرگردان نموده و باعث تعارض در اقدامات و اصطکاک در برنامه‌ها خواهد شد. نهایت اینکه، اقدام‌های اساسی و بنیادی مورد غفلت قرار گرفته و مدیریت شهری در اجرای برنامه‌های خود دچار تردید و یا کاربست سلیقه شخصی برای صرف بودجه‌های محدود در برابر لیست بلند و بالای اقدامات ممکن، خواهد بود.
پس از بررسی‌ها و گفتگوهای فراوان در خصوص ویژگی‌های فرهنگی و هویت مردم تهران، نهایتا چهار ارزش اساسیِ، به عنوان مبنای انتخاب اهداف و تدوین برنامه‌های عملیاتی مورد توجه قرار گرفت:
- استفاده بهینه ازتجربه موجود و انباشته متخصصین، مدیران، کارکنان و کارگران خدوم شهرداری تهران
- بهره‌برداری حداکثری از تجربه و دانش جهانیِ مدیریت شهری
- عملیاتی و کاربردی کردن آرمان‌های گفتمان اصلاح طلبی در شهر تهران
- بسترسازی برای گسترش ارزش‌های ایرانی – اسلامی در زندگیِ شهروندان تهرانی
این ارزش‌ها در نهایت منجر به تعیین و تصریح اهداف عملیاتی در برنامه شدند. به عنوان مثال در خصوص ارزش «اصلاح طلبی»، چهار بنیان مشخص و عینی، به عنوان زیربنای اصلاح طلبی، انتخاب شد و بر اساس آنها چهار هدف اجرایی استخراج گردید که در اینجا به عنوان نمونه ارائه می‌شوند:
الف) شکل‌گیری، گسترش و تثبیت «جامعه مدنی». تلاش و زمینه‌سازی برای شکل گیری تدریجی، قدرت‌یابی و مشارکت فعالانه عناصر جامعه مدنی در شهر از قبیل سازمان‌های مردم نهاد، رسانه‌ها، احزاب و…
ب) رعایت هر چه بیشتر «حقوق و آزادیهای اساسی فردی و شهروندی». زمینه‌سازی برای ایجاد شرایط لازم در جهت رعایت هرچه بیشتر حقوق و آزادیهای اساسی فردی و شهروندی و بسترسازی و زمینه‌سازی برای شهروندان برای برآوردن بی‌دغدغه سلایق و علایق شخصی خود در شهر
پ) شکل گیری و تداوم «حکومت شفاف و پاسخگو». زمینه‌سازی برای شکل گیری، تقویت و تحکیم شهرداری شفاف و پاسخگو و تبدیل شهرداری تهران به چنین نهادی
ت) وجود روحیه الزام به رعایت «عدالت و زندگی کرامت مندانه شهروندان». زمینه‌سازی برای تبدیل شهرداری به نهادی عدالت گستر و حافظ کرامت شهروندی.
پس از انتخاب اهداف عملیاتی، موضوعی که در ابتدای مقاله برجسته شد، یعنی اگر ویژگی اصلی یک برنامه، تولید تصمیمات و اقدامات معطوف به عمل می‌باشد و همه تمهیدات نظری در جهت شناخت وضع موجود، وضع مطلوب و نهایتا انتخاب اهداف عملیاتی، جهت یابند، راهکار تضمین اجرایی شدن برنامه چیست؟. چارچوب عملیاتی که برای تضمین حرکت در مسیر تحقق اهداف برنامه در نظر گرفته شد، «چهارچوب استراتژیک موعود» نام داشت که توسط اندیشمندان ایرانی توسعه یافته است. در این چهارچوب، چهار سرچشمه برای شکل‌گیریِ تصمیم‌های معطوف به حرکت در مسیر تحقق اهداف یک سازمان معرفی شده است:
- بینش‌های راهبردی و تجربه زیسته فعالان آن حوزه و شم مدیریتی و شهود آنها
- تدوین پرسش‌های کلیدی و پی‌جویی آکادمیک برای جمع‌آوری اطلاعات و پاسخگویی به آنها
- مشارکت ذی‌نفعان در رصد و پایش رخدادهای بیرونی و تصمیم‌گیری با هدف تطبیق با محیط
- ایجاد سازوکاری برای جذب ابتکارعمل‌های موردیِ کارآ و اثربخش و تسری آن به حوزه‌های دیگر
بر اساس این نظریه، با توجه به اینکه نهایتاً از این چهار سرچشمه، تصمیمات اجرایی خلق خواهند شد، لازم است برای هر یک از آنها، ساختاری تخصصی شکل بگیرد تا همواره و به صورت مستمر، مقدمات و منابع لازم برای تصمیم‌گیری را دریافت و پردازش نمایند.
با توجه به اینکه در نظام‌های برنامه‌ریزی جدید، برنامه‌ریزان هیچ گاه در اتاقی جداگانه نمی‌نشینند تا برنامه را آماده کرده وسپس مرحله اجرایی را آغاز نمایند، الزام دیگر چهارچوب استراتژیک موعود این است که این چهار ساختار به سرعت در سازمان ایجاد شوند و از این کار به عنوان روشن نمودن چهار موتور خلق تصمیم و تضمین تحقق اهداف در سازمان نام می‌برد. به همین ترتیب جدول اهداف و اقدامات به صورت نمونه اولیه (pro to type) در این ساختارها تهیه شده و در جلسات مختلف و با بحث و نقدهای فراوان به اولین نسخه‌های اجرایی برنامه تبدیل شده و این فرایند پایش نتایج، اصلاح دائمی و بروز رارسانی را تکرار می‌نماید.
برنامه مورد نظر ما، پس از کش و قوس‌های فراوان و با زحمات شبانه روزی بیش از یکصد جوان نخبه طی چندین ماه تهیه شده و به شورای شهر ارائه شد. هر یک از سه ویژگی که در این مقاله برشمرده شد (نگاه سیستمی، توجه به استخراج اهداف برنامه از فرهنگ عمومی شهروندان و کاربست چهارچوب استراتژیک موعود جهت تضمین اجرایی شدن برنامه‌ها) و ویژگی‌های دیگری که در اینجا ارائه نشد، ظرایف و زیرمجموعه‌های فراوانی داشت که برنامه تدوین شده را یک سروگردن از برنامه سایر کاندیداها برتر می‌کرد. البته کاندیدای مورد نظر ما نتوانست اعتماد شورای شهر را جلب نماید و نهایتا شهردار دیگری برای شهر تهران انتخاب شد، ولی تجربه تهیه این برنامه و تلاش برای توسعه و تسری نگاه سیستمی و ارزش‌هایی که در این مقاله ذکر شد و همچنین استخراج اهداف عملیاتی از این ارزش‌ها و نهایتا پی‌جویی راهکارهایی برای تضمین عملیاتی شدن این برنامه‌ها، واجد درس آموزی‌های فراوانی لااقل برای اینجانب بود.
* دانش‌آموخته دکتری علوم سیاسی
